日本3 ～ 6 岁儿童只有49.3% 就读幼稚园，还有44.7% 在保育园，另有约6% 儿童在家照看或其他形式。据 2016 年统计数据，日本有保育所 30859 个，利用儿童（0 ～ 6 岁）数约为 263 万。2017 年日本0 ～ 5 岁儿童数为 598 万（0 ～ 2 岁为 294 万人，占 2.3%；3 ～ 5 岁为 304 万人，占 2.4%）。0 ～ 12 个月儿童中利用保育园的占 12%，有 32% 的 12 ～ 24 个月幼儿利用保育园，满 24 个月的儿童利用保育园的占 33%。平均而言，有27.3% 的0 ～ 2 岁婴幼儿利用保育园；有31.8% 的0 ～ 3 岁婴幼儿利用保育园。
（一）保育机构的类型和区别
1．幼稚园
幼稚园是在学校教育法基础上设立的，由文部省监管，目的是“促进幼儿的身心发育”。幼儿园是对3 ～ 6 岁儿童进行教育的场所，幼儿园老师需要有“幼师”资格证。幼儿园服务时间短，有寒暑假。幼稚园的保育时间一天平均4 小时左右。由于幼儿园属于教育机构，因此和学校一样有寒暑假和春假。幼稚园有公立和私立之分，也可以获得政府财政支持，但并不是福利性质的机构，因此幼稚的费用要高于保育园。
2．保育所
保育所（保育园）则是基于儿童福利法设立，是代替监护人对0 ～ 6岁儿童进行保育的场所，目的是“受儿童监护人的委托，对缺乏保育的婴幼儿进行保育”。保育园是保育为主，提供融入生活的保教活动。保育园的老师需要有“保育士”资格证。保育所由日本政府管理福利事业的政府机构——厚生劳动省监管。保育所接收孩子的年龄范围则比较广，从出生57 天到入小学前。保育所的服务时间长，没有寒暑假，每天可长达8 ～ 12 小时。保育基本时间为一天8 小时，延长保育为11 小时，还有些夜间保育所可以延长保育时间至12 小时。保育所的主要构成主体为保育园，同时也有基于家庭的、单位保育和社区的小规模保育点。
3．儿童园
近年来，在提供长时间保育的同时又能让孩子接受到一定教育的综合型保育所逐渐增加，即一种新的形态——儿童园。儿童园受文部科学省和厚生劳动省的共同监管，儿童园的认定的标准参考由2014 年内阁府、文部科学省和厚生劳动省共同颁布根据修正后的 “儿童园法”。认定的儿童园有四种类型：幼保联合型（把幼儿园和保育园的设施一体化运行）、幼儿园型（认定幼儿园具备保育园的功能）、保育园型（认定保育园具备幼儿园的功能）和地方裁定型（根据省的法律规定，得到认可的园）。幼儿园或保育园可以申请成为儿童园，2015 年已有超过2800 所的儿童园获批。同时，成为儿童园的机构，如果认为不合适，仍然可以申请变回原来的保育园或幼稚园。儿童园具有保育和教育的双重职能，对园内0 ～ 2 周岁的婴幼儿以保育为主，对在园的3 ～ 6岁儿童加入教育的内容，如儿童园中3 岁以上儿童的班级至少需要一位幼教老师。机制上更加灵活，比如申请利用保育园的家庭对父母工作时间有一定的要求，儿童园在园的儿童不受父母工作变动（离职）的影响，也就说如果母亲不工作了，孩子仍然可以在儿童园接受托管和教育。
1．新制度概况
2015 年4 月，日本实施了“儿童和育儿支援新制度”，目的在于推进幼儿教育、保育和社区育儿综合支援，以提高对儿童和家庭支援服务的质和量，并形成社会全体支持育儿的局面。通过活用提高消费税（从5% 提高到8%）增加的0.7 兆日元财政收入和其他的财政拨款共1 兆日元作为整体投入。“新制度”统一了保育机构设置的法律依据和管理部分。对保育机构类型做了新的划分，规范化了小规模保育，增加了企业型保育。对不同保育类型政府的财政分担，收费制度，以及家庭入园申请程序也都做了新的调整（见表2）。
2．企业型的托育机构
为了满足企业职工的儿童托育需求和减轻保育机构不足的压力，日本政府鼓励企业兴办托育机构，根据不同的职业类型提供适宜的儿童托育服务。多个企业可以公共设置和利用一个保育机构，可以活用企业的特色和优势拓展保育服务。企业型保育机构的师生比和保育面积要求和国家标准一致，在人员资格要求方面略低于国家标准，即保育从业者中的一半以上具有保育士资格证。其他的保育人员只要接受地方机构的相关培训即可。
企业举办的保育机构，如果得到有关部门的认可通过，也可以获得和“认可保育园”一样的政府补贴，包括运营费用和设施筹备费用等。企业型的托育机构可以直接从政府获得财政补贴，在常规财政补贴的基础上，如果有增加的服务，如提供夜间保育和患儿保育、临时保育，或者保育人员参与研修、特殊安全措施完备（有监控摄像头）和采取措施改善周边环境等。
3．保育费和政府补贴
日本保育所的福利性还体现在保育费用的弹性制和政府对保育所的高额财政补贴。家长负担的保育费用是根据家庭收入和父母工作等情况综合定的。保育费用的计算方法是根据上一年度的家庭收入（个人所得税缴纳的情况）综合判断，收入少的家庭所付费用就低，甚至免费。“新制度”规定家庭年收入在360 万日元以下的家庭子女可以免交保育费。同时保育费的高低也与家中孩子的个数有关，以上情况是针对第一个孩子而言，第二个孩子的保育费是第一个孩子的半价，第三个孩子保育费用全免。
二、启示
日本儿童保育服务体系和对家庭育儿的综合支援对我国现阶段发展3 岁以下婴幼儿托育服务，促进儿童早期发展具有重要的启示意义。鉴于我国城乡发展、地区发展的不均衡性，应注重托育服务的多样化发展，以满足多层次个性化需要。在发展大中规模托育服务机构的基础上，依托社区、企事业单位和家庭举办小规模托育点，为家庭提供全日制、半日制、计时制和临时托育服务。同时，充分考虑托育服务的公共服务属性，注重引导增加普惠性服务供给。各级地方政府通过采取财政补贴与税收减免等方式，在资金、场地、人员等方面对托育服务机构实施补贴与优惠，积极探索和推动公建民营、民办公助等多种模式，增加普惠性托育服务资源的有效供给。特别要注重发挥财政投入的引导作用和兜底作用，为农村地区、城市低收入家庭、进城务工人员家庭等提供托育服务补贴支持。
作者单位：
童连，复旦大学公共卫生学院妇幼与儿少卫生教研室
文章来源：《人口与健康》2019年第8期
